2019年监察委员会试点方案公报解读

　监察委员会试点方案公报解读一

(一)监察委员会的法律地位

根据“改革试点方案”的精神，监察委员会由*产生，向*负责。因此，监察委员会将是专门的国家监察机关，与同由立法机关(*)产生的行政机关(政府)、司法机关(检察院与法院)并列。监察委员会行使的监察权，将是传统国家权力“三权”(立法权、行政权、司法权)之外一类新型的权力。监察机关由*产生，与之前监察体制最大的区别是，监察机关将是与政府并列的国家机关，而非政府的组成部门，从而实现监察权和行政权的并列和分立。将监督性质的监察机关与执行性质的行政机关并列，符合“执行和监督分设”的现代组织机构设置原则，有利于增强监察机关的独立性和权威性。

(二)监察体制改革的目标和原则

从“改革试点方案”的公报看，本次监察体制改革的总体目标是“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”，正如*纪委*同志所说，监察委员会从本质上讲是反腐败机构。在此基础上，具体目标包括：“实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。

根据上述目标，可以归纳出本次国家监察体制改革遵循以下基本原则：

1.坚持党的统一领导。坚持党的领导，是改革开放的四项基本原则之一。在国家监察体制改革这样一个“事关全局的重大政治改革”中，当然也是一项基本原则。这项基本原则在改革总体目标中便进行了宣示，即要建立“党统一领导下的国家反腐败工作机构”，具体体现则是“党的纪律检查委员会”与国家的“监察委员会合署办公”。通过“两委合署办公”，党便可以实现对国家监察委员会的领导。

2.整合反腐败资源。本次国家监察体制改革具有明确的问题导向，即要整合反腐败资源，解决我国现行反腐败工作机制下“力量分散”的问题。将现行分散在纪委、政府监察部门、预防腐败部门、检察机关(反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防部门)乃至政府审计部门等反腐败专门机构的反腐败资源和力量进行整合，将是本次改革的重要内容。

3.丰富监察手段。在现有的反腐败工作机制下，反腐败工作机构分散。相应的，隶属于政府的行政监察部门，其法律性质属于行政执法部门，拥有的监察手段主要体现为行政执法权，难以满足监察工作尤其是案件调查的需要。在现实工作中，往往需要依托反腐败组织协调机构如反腐败协调小组，通过协调公安机关、检察机关等其他刑事司法机关实现刑事调查手段的“互补”或“借用”。在整合反腐败资源的背景下，改革后的监察委员会将拥有现行检察机关职务犯罪侦查部门依据刑事诉讼法所享有的刑事侦查手段和强制措施，例如搜查、拘留、逮捕等。此外,为了应对调查腐败案件尤其是贿赂案件的需要，是否赋予监察机关技术侦查等特殊侦查手段,需要进一步探讨。

4.实现监察范围的“全覆盖”。正如学者所说，现行监察体制中“监察机关定位不准，监察对象范围过窄”的问题较为突出。由于法律衔接方面的原因，《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关、人民团体等公职人员纳入监察范围，形成了事实上的“监督盲区”。根据“改革试点方案”，监察委员会的监察对象将是所有“行使公权力的公职人员”，即所有由公共财政负担、履行公共事务职能的人员，真正实现了监察“全覆盖”。

5.建立集中统一、权威高效的监察体系。现行监察体制一个突出的问题是，根据行政监察法，监察部门属于“双重领导”，即监察部门同时受本级政府和上级监察部门的领导。在双重领导体制下，监察部门的监察效能受到较大影响，履职过程中容易受到各方面的干扰。十八大以来，为了屏蔽各级纪委反腐败工作中的外在干扰，*纪委推出了“两个为主”，即“下级纪委*、副*的提名以上级纪委为主，下级纪委查办腐败案件以上级纪委领导为主”。应该讲，这是十八大以来纪检领导体制的重大革新，也是反腐败工作的重要经验。有理由相信，这一经验成果必然也会为国家监察体制改革所固化。根据“改革试点方案”公报，改革乃是要“建立集中统一、权威高效的监察体系”，在监察机关已经独立于政府的背景下，监察体系实行上下级的垂直领导便成为了题中之义。

监察委员会试点方案公报解读二

10月27日，党的十八届六中全会在北京胜利闭幕。从会议公报看，这次会议是具有里程碑意义的，它明确了*的核心地位，围绕加强和规范党内政治生活，加强党内监督等重大问题，完善党内法规，作出战略部署，其意义深远，必将载入史册。

十八届六中全会强调，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”在这一表述中，“监察机关”史无前例地与人大、政府、司法机关相提并列。

“公报”的这一提法，颠覆了许多人对现有监察体制的认识。尤其是纪检监察系统、检察系统的同志，敏锐地感觉到，一场影响深远的改革即将到来。

事实上，据未经证实的消息，国家已决定于明年初在部分省市试点这一改革。

早有先兆的改革

思想是行动的先导，理论是实践的指南。这场改革的到来，早有理论的准备和铺垫。

十八大以来，中央加大的反腐败的力度，纪检监察作用凸显。但同时，“机构独立性不够、相对松散，机构授权也不足”等问题也浮出水面。无论是学者，还是纪检监察系统，都提出了不少“整合监察力量”的观点。

例如，2013年6月，中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权就曾在《学习时报》发表文章??《反腐败要走法治化道路》。他在文中提出，根据我国反腐败的需要，可以考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等的反腐败专门机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”，作为反腐败相对独立的专门机构。

又如，十八届三中全会召开前夕，《第一财经日报》曾透露，十八大后，中国政法大学副校长马怀德曾在被中纪委书记王岐山邀请参加反腐座谈会。会上，不少专家学者提出了整合监察、检察反腐力量，试行“大部制”改革的建议。马怀德教授在接受该报采访时曾透露“纪检监察体制的改革可能会在近期有所突破。”

同年10月，中纪委副书记吴玉良做客中纪委监察部网站，就“中央纪委的历史沿革和地位、职能、作用”与网友进行的一次在线交流时，也透露出“国家监察体制可能面临改革”的声音。

今年1月召开的第十八届中央纪委第六次全体会议上，释放了改革的强音：“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。这一要求，吹响了监察体制改革的“集结号”，改革正式进入顶层设计、具体落实的层面。

独立于“一府两院”之外

今年7月14日，中央党校《学习时报》刊登的马怀德一篇《通过修法完善国家监察体制》，对该政策进行解读。这篇文章在对现行监察体制存在问题进行分析的基础上，提出了不少改革的措施，包括将《行政监察法》更名为《国家监察法》，扩大国家监察范围，实现监察范围对国家机关及其公务员的全覆盖等。

在笔者看来，这篇文章所提出的思路和观点，与中央的许多要求是相吻合的。尤其是建立一个与“一府两院”并列的“国家监察委员会”的观点，更是与刚刚结束的十八届六中全会精神不谋而合。

笔者大胆揣测，文章所提出的许多措施，极大可能就是未来改革的方向。如果这一判断正确，未来的“国家监察委员会”的首要特点就是：它将成为“一府两院”之外的第四种权力。

按照现行宪法的规定，我国的权力架构是“一统四分”的格局。即：在全国人大之下，设立行政机关(国务院)、审判机关(法院)、法律监督机关(检察院)和军事机关(中央军委)。而未来，目前隶属于行政机关的监察机关，将从政府中独立出来，成为与“一府两院”平行并立的“国家监察机关”。

在这一体制下，在国家层面，将设立“国家监察委员会”，负责对中央所有国家机关和公务人员进行监察监督。“国家监察委员会”向全国人民代表大会报告工作，其负责人由*提名，由全国人民代表大会选举产生。

与此相适应，县级以上地方也将设立各级监察委员会，分别向同级人民代表大会负责。地方各级监察委员会在业务和人事管理上，将可能实现“垂直领导”的体制，监察机关负责人的提名、考察和任命以上级国家监察机关为主，报同级人大任命。同级人大在宏观层面对监察委员会进行监督。

为避免监察委员会受制于地方行政机关，它所需行政及办案经费由各级财政保障，也可能实行垂直管理，实行统一核定和拨付。

监察权力集中而广泛

监察机关脱离行政系统后，其职权将由“行政监察”改称“国家监察”。这绝不仅仅是简单的文字调整，它意味着目前由不同国家机关所享有的监督性权力将向监察机关集中。

其中一个重要的措施，就是整合监督机构，将原隶属于检察机关的职务犯罪侦查机构，包括反贪局、反渎局，以及目前隶属于政府的审计机关、预防腐败机关并入国家监察委员会，根据职能范围，分别设立综合监察部门、预防腐败部门、审计部门、职务犯罪侦查部门等，作为其内设机构。

因此，从职权上看，未来的国家监察委员会所享有的职权将是极为广泛的，包括：预防腐败、党纪监督、违法监察、财务监督、刑事侦查等职责。

根据《联合国反腐败公约》的有关规定，监察机关在调查、侦查过程中，除了有权采取强制措施和强制执行的权力，可以对涉案财产和账户实施查封、冻结、扣押等措施外，不排除拥有秘密调查、技术侦查权力的可能。

如果依照“全面覆盖”的要求，参照香港、澳门廉政公署的职责，笔者大胆预判，这个机构还将拥有规范性文件的审查权。它有权对人民政府制定规范性文件和重大决策中的问题进行检查，如规范性文件中存在腐败的漏洞，可以责令予以完善，对于违法的规范性文件，有权责令撤销。

与党的纪律检查机关合署办公

依照中央“全面覆盖国家机关及其公务员”的要求，国家监察委员会极大可能继续实行中国共产党纪律检查机关与国家监察机关合署办公的体制，国家监察委员会在党的统一领导下实行“双向负责，各司其职、有分有合”体制，既充分发挥纪委的党内监督作用，又保证国家监察机关依法独立行使职权。唯有如此，才能实现“全覆盖”的目标。

所谓“对国家机关及其公务员的全覆盖”，在笔者看来，就是凡纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利、依法履行公职的公务员，包括党的机关、人大、政府、政协、法院、检察院、民主党派、部分社会团体机关的工作人员，都将被纳入国家监察的范围。

当然，要实现上述目标，将有一系列的法律需要修订，包括《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《审计法》等，还有一系列法律需要制订，如《国家监察法》、《国家监察委员会组织法》等。

一点建议：检察机关应保留部分侦查权

按照上述改革思路，建立国家监察委员会，影响最大的，恐怕是检察机关。因为，从以往的检察实践看，作为法律监督机关，检察权的权威，并不来自没有强制约束力的检察建议，也不来自没有实际法律效力的纠正违法通知书，而是来自对职务犯罪的侦查权。毫不夸张地说，职务犯罪侦查权支撑起了检察权的地位和实际权威。

从国外法律规定看，各国都赋予了检察官或检察机关侦查权，检察官或检察机关拥有侦查权已经成为一种国际通例。

在大多数大陆法系国家，检察机关甚至是普遍侦查权享有者，许多国家检察机关有权对所有案件进行侦查。如德国检察官对一切刑事案件都可以亲自进行侦查，也可以委托司法警察进行侦查。日本从20世纪初就赋予检察官侦查权，并在检察机关内部设立“特别侦查部”，专门行使侦查权。即便是我国澳门特区，虽然设立了廉政公署，但这并不妨碍检察机关对所有案件，包括对腐败案件进行侦查的权力。

如果检察机关完全不享有侦查权，未来民事行政监督、刑事侦查监督、立案监督等，监督效能都将大打折扣。宪法规定的“法律监督机关”，将名实不符。